逆周期调节再加码：专项债驰援项目资本金 鼓励金融机构配资

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在“严打后门”和防范地方政府债务风险的背景下，中国正积极寻求“打开地方债务的前门”，并根据法律法规通过市场融资解决项目资金来源。

最近，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于做好地方政府发行专项债券和支持项目融资工作的通知》(以下简称《通知》)。通知明确规定，允许专项债券作为合格重大项目的资本金，积极鼓励金融机构提供配套融资支持。分析师普遍认为，“专项债务+市场融资”的“组合拳”将有效保障重大项目和重点领域项目的稳步推进。据估计，专项债务将作为项目资金，这将推动基础设施投资增长3-5个百分点。

资本扩张基础设施项目预计将加速

今年以来，宏观政策反周期调整继续加大。面对国内外需求疲软、经济不确定性加大等因素，仍有必要努力支撑底部经济。去年以来，为了加强有效投资，出台了一系列政策来保证基础设施项目的融资需求，但基础设施项目仍然面临着资金不足的困境。

允许专项债券作为重大公益项目的资本是《通知》的亮点，突破了以往专项债券只能作为配套资金而不能作为项目资本作为债务资金的限制。东方金城研发部副技术总监张怡筠表示，这意味着基础设施和公共服务领域的一些短板基础设施项目将在融资方面得到专项债务资金的补充，一些前期进展受阻的项目预计将加速落地。

据华创证券首席宏观分析师张羽估计，特种债券作为重大项目的合格资本，可以增加资本1000亿元至2000亿元，最终可能带动新增基础设施投资0.4万亿元至1.4万亿元，这将使基础设施总体增长约3至5个百分点，国内生产总值增长约0.2至0.4个百分点。根据郭进证券的研究报告，乐观情况下新基础设施投资为6040亿元，是基础设施投资年增长率的3.4个百分点。

需要说明的是，特殊债券作为重大项目的资本，也必须符合相关条件。《通知》明确，首先要有专项债券支持，符合党中央、国务院的重大决策部署，是具有较大示范带动作用的重大项目；第二，涉及的领域主要是国家支持的铁路、国家公路和地方公路、支持国家重大战略实施的电力供应和天然气供应项目；第三，项目收益评估。除偿还专项债券本息外，其他符合金融机构市场融资条件的专项经营收入项目。

“特殊债务+市场融资”刺激大规模基础设施投资

根据郭进证券的研究报告，从以往的实践来看，专项债务项目的投资资金来源一般为“金融投资资金+专项债务债券融资”，只有洛阳、武昌、厦门发行的轨道交通专项债务具有“贷款+专项债务”的混合融资模式。

为突破财政资金限制，拓宽项目融资渠道，《通知》明确鼓励金融机构提供配套融资支持。对于实施企业管理项目，鼓励和引导银行业金融机构通过项目贷款方式支持符合标准的专项债券项目。鼓励保险机构为符合标准的中长期专项债券项目提供融资支持。允许项目单位发行企业信用债券，支持符合标准的专项债券项目。

“目前，铁路、公路、电力等项目的最低资本金比例为20%。在20%的项目资金到位后，项目可以通过银行贷款、信用债券等市场化融资渠道筹集建设资金。”张怡筠认为，这种“特殊债务+市场融资”的组合融资方式有助于保证重大项目的后续融资，并引发更大规模的基础设施投资。

虽然组合融资是好的，但在当前严格控制地方债务增量和地方债务责任的高压形势下，许多金融机构因害怕被追究责任而不采取行动是不可避免的。对此，通知强调，金融机构支持的专项债券项目融资符合法律法规等。如果债务偿还资金的来源是业务收入，并且没有增加新的隐性债务，则不被视为隐性债务责任情况。如果金融机构以隐性债务存量支持在建必要项目的后续融资，且不增加隐性债务，则不确认为隐性债务的责任情况。这实际上消除了金融机构对资本投资的担忧，提高了项目融资中“组合装箱”的可行性。

除财政支持外，通知鼓励地方政府通过多种渠道为重大项目筹集资金。例如，重大项目的资本可以通过集中预算收入、上级转移支付、结转盈余资金和按规定使用预算稳定基金来筹集。

“打开大门”并不意味着放松地方债务风险管理和控制

《通知》为地方政府债务“打开了大门”。这是否意味着放松债务风险控制？如何防范特种债券和项目融资的风险？近日，财政部等六部门负责人在回答记者关于《通知》的提问时表示，《通知》从五个方面构建了风险防控体系:合理界定融资标准，严格控制项目资本金条件，确保偿债义务落实，确保项目融资与偿债能力匹配，加强跟踪、评估和监管。在用改革的方法“打开大门”的同时，坚决为防范和化解重大风险打下坚实基础。

具体而言，第一是区分不同类型的情况，合理分类，并界定财政支持标准。第二，严格设定政策条件，禁止利用专项债券作为重大项目资本政策的杠杆。允许部分专项债券基金作为一定比例的项目资金，应同时满足三个条件。三是加强风险评估和论证，确保项目融资与偿付能力匹配。第四，严格管理债务偿还资金，确保到期债务偿还义务的履行。第五，加强跟踪、评估和及时要求重大问题报告的监督。

截至2018年底，中国地方政府债务为18.39万亿元，地方政府负债率为76.6%。纳入预算管理的中央政府债务为14.96万亿元，两项合计为33.35万亿元。根据国家统计局公布的2018年中国国内生产总值90.03万亿元的初步测算，中国政府负债率为37%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家的水平，风险总体可控。