“2006两会特刊”

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8个约束性指标扭转官员政绩观8个约束性指标扭转官员政绩观 2006-03-06 本报记者 刘世昕 万兴亚 本报记者对话赵国通委员、陈利丹代表、叶青代表（从左至右）。  翻开刚刚拿到手的“十一五”规划纲要（草案），第九页的一张图表引发了人大代表陈利丹的关注，草案提出的22个经济社会快速发展首要指标中，居然有8个约束性指标，而多年来一直被地方政府追捧的gdp等经济增长指标却不再是个硬杠杠，成了预期性指标。

  对比这个变化，本报邀请了陈利丹代表、叶青代表、赵国通委员在新闻网、本网聊天室和公众一起探讨这个话题。

  两类指标定义政府职责

  陈利丹代表说，他观察到这8个约束性指标集中在“人口资源环境”和“公共服务人民生活”两大类别中。这些指标要求：“十一五”期间全国总人口控制在13.6亿人；单位gdp能耗降低20％左右；单位工业增加值用水量降低30％；耕地保有量保持1．2亿公顷；首要污染物排放总量减少10％；森林覆盖率达到20％；城镇基本养老保险覆盖人数达到2．23亿人；新型农村合作医疗覆盖率提高到80％以上。

  陈利丹代表是广西壮族自治区贺州市市长。作为一市之长，他着重研读了“十一五”规划纲要（草案）中对约束性指标的描述，“约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众好处行业，对地方政府和中央政府有关部门提出的要求。政府要通过合理配置公共资源和比较有效运用行政力量，确保实现”。

  而原来用于给地方排队的“经济增长”成了预期指标。“十一五”规划纲要（草案）对预期性指标的描述是，这是国家期望的快速发展目标，首要依赖市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引诱社会资源配置，努力争取实现。

  陈利丹认为，和老百姓生活密切关联的环保、医疗等约束性指标政府要确保实现，经济快速发展等预期性指标政府要努力实现，而且关键是依赖市场主体的自主行为实现，这其中的一些变化实际上就是要用新的政绩考核指标让地方政府官员重新定义自己的职责，凸显的是政府要强化社会管理和公共服务的责任。

  过去gdp牵动领导的神经

  约束性指标也好，预期性指标也好，都是数字，长时间和政绩数字打交道的湖北省统计局副局长、全国人大代表叶青说，过去每年的年初，各级地方干部们的神经都会被将要公布的gdp牵动神经。有人说gdp是20世纪最伟大的发明之一，它确实使得每个国家、每个地区、每个城市之间有一个可比的经济指标。

  叶青代表说，gdp在一点领导干部那里被热捧后引发了人们对gdp的质疑。疑问归纳一下有几个方面：第一，我国目前的gdp范围涵盖面不够，比如说，一点创造价值的从业没有涵盖进去。第二，gdp只反映经济的增长、经济总量的增长，但经济的快速发展给环境带来的损害却没有被表现。另外对社会的和谐、对怎么缓解社会矛盾，在现有的gdp指标里都是不能够反映的。

  叶青介绍说，近几年来，有关gdp的讨论更多，比如建议把环境和gdp联系起来，形成绿色gdp；比如把gdp和社会矛盾联系起来，有人称为社会gdp。

  叶青认为，离开gdp肯定不行，但如果只以gdp作为唯一的指标，那更不行，在新的快速发展时期，对于gdp应该给它一点更科学的元素，使它能够更全面、更科学地反映社会经济整体快速发展水平。

  实际上，在地方干部政绩考核指标中多添加一点与民生关联的元素一直是这几年代表委员关注的热点。上个星期国家环保总局发布的一则消息说，2005年代表委员们最关注的话题就是“将环境指标尽快纳入经济和社会价值体系”。

  市长：新指标是压力，也是好事

  “我感到有压力，但却是好事。如果这样做下去的话，对整个体类，对我们国家会有大的贡献。”提起这些约束性指标，贺州市市长陈利丹代表说。

  陈利丹认为，各级政府如何加快经济快速发展，gdp作一个衡量指标、一个综合性的指标，在一个相当长的时期里曾发挥了非常重要的作用，那是一种进步。现在要逐渐淡化gdp指标，又是一种进步。

  陈利丹所在的城市资源比较丰富，森林覆盖率达到60％以上，但过去开发比较晚，工业快速发展比较落后。

  陈利丹市长面临的是一个生态环境良好，但却亟待快速发展的贺州市，新的考核指标对他来讲既是动力又是压力。

  陈利丹说，他曾查阅过一点关于滇池治理的新闻，滇池污染治理的投入已经有几十个亿，而滇池附近的公司，三产也好、工业也好，可能通过税收、通过各种方法为社会创造的价值也就是几十个亿，这样一算账，是不合算的。

  用理性眼光看待新的政绩考核指标

  赵国通委员用自己的另类视角解读这些新指标。他说不管是规划草案里提出的约束性指标，还是这几年逐渐升温的绿色gdp，都应该冷静、严格、细致、稳步地推进，切忌简单照搬照抄经济gdp的一套判断做法。

  赵国通委员说，单位gdp能耗这样的考核指标还比较容易计算和推行，但环保的指标太多了，有大气、有水、有噪声、有垃圾等等，不太容易统一成一个数据。比如，一个城市，光水就有好几个指标：污水解决率、饮用水达标率等，这些指标要汇总成一个数据来反映一个城市的水质状况是不太容易的。

  另外，有的指标不应该一刀切。比如森林覆盖率，陈利丹市长所在的那个贺州市的森林覆盖率是60％，上海再努力也比不过。上海要搞经济中心、金融中心，不可能把高楼大厦都变成森林。所以在指标设计上对经济工业城市和旅游城市应该有不同的评价做法。

  对此，叶青代表的看法是，在“十一五”规划（草案）里，全国被划分成了几个功能区，有的要要点快速发展，有的要先快速发展，有的要鼓励快速发展，有的是禁止快速发展，那么在不同的功能区对绿色gdp的要求是不一样的。就像赵委员说的上海要成立亚洲经济中心，不可能把房子都拆了种树，这是比较片面的，所以应该有不同的判断指标。

  社会和谐也能计算出来

  很多似乎不可能的指标计算，在叶青代表那里都是可以实现的。他介绍说，地方政绩除了gdp、绿色gdp等外，还有一个非常重要的一方面就是地方和谐，也就是很多官员经常说的：既要经济快速发展，又要青山绿水，还要百姓开心、安居乐业。

  统计部门如何反映社会的和谐度？叶青说，现在统计部门正在做的从业就是树立社情民意调查中心，这个社情民意调查中心也叫“计算机辅助电话调查系统”，比如要调查贺州市老百姓对政府、党委有什么意见，可以通过一个抽样，把贺州市老百姓电话数据拿出来，随机抽取，比如打5000个电话，就可以基本总结贺州市老百姓对政府的看法。电话调查在目前在发达国家是首要的调查方法。

  为什么“十五”环保指标没有实现所有

  其实“十一五”规划（草案）中提出的“首要污染物排放总量减少10％”的指标并不是一个新指标，我国“十五”环保计划就提出，污染物总量控制的目标是：到“十五”末期，二氧化硫、尘、氨、氮等首要污染物排放量比“九五”末期减少10％。只不过当时没有约束性指标。

  2005年年底，国家环保总局有关负责人曾透露，“十五”环保计划中明确的二氧化硫总量控制任务将不能按期完成，这有可能是“十五”污染物总量控制中唯一实现不了的目标。

  为什么“十五”的环保指标没完成？

  通常来讲，控制住火电厂的污染就算是拽住了二氧化硫污染治理的关键问题。而实际是早在2003年年底，国家环保总局就警告，如果公司及关联部门不加快对二氧化硫治理的速度，二氧化硫这种污染物的“十五”总量控制目标有可能完不成。

  2004年4月，国家环保总局对网站发布，目标无法完成的重要原因是污染治理项目进展缓慢，已建成项目只占应建项目的21.9％。之后，环保总局宣布对未启动脱硫项目的火电厂树立督办制度。

  2005年年初，国家环保总局公布了46个尚未启动脱硫项目的火电项目的名单。这就意味着如果有要点项目的脱硫问题没处理，其申请立项就会在国家环保总局遇到拦截。

  一点电力公司把环保部门的这个举措称为“连坐”，而即便是这样的制度也没有所有促动治污有欠账的公司。一点公司还理直气壮地表示，在目前全国相当一部分地区都在拉闸限电的能源紧缺时期，环保部门要是不批火电项目，缺电的后果谁来承担？

  本报北京3月5日电